在民航业持续快速发展和社会技术环境深刻变化的条件下，智慧监管是民航政府部门充分利用现代信息手段和数字技术，构建全方位、多层次、立体化监管体系，推动行业监管职能数字化，大力提高行业监管效能的重要途径。在推进民航智慧监管建设的过程中，研究制订行之有效的智慧监管政策至关重要。笔者认为，当前阶段民航智慧监管政策应该注意从明确政策目标和增强政策动力两个方面发力。

　　智慧监管政策目标应该清晰无误地表明：民航智慧监管的全部价值在于破解行业监管面临的突出问题

　　我们在研究制定政策时，第一步要识别和界定问题，然后在此基础上明确政策的目标。这一点非常重要，它既是制定一个符合常识的好政策的逻辑起点，也是出台一个务实管用的好政策的事实起点。那么试问：我们推行民航智慧监管，到底要解决什么问题呢？或者换个问法，民航行业监管到底有什么问题，需要并且可以通过数字技术来解决呢？其实，这些问题我们都很清楚，近20年来，我们在反复分析、反复讨论，不断提出问题；也在反复尝试、反复努力，试图解决问题。归纳起来，主要有三点。

　　第一，行业监管人力严重不足。现行民航行业主管部门的架构、规模和运行模式肇始于2002年，从一开始，它的编制就偏紧，最初只有2838人，后来经过几次小幅调整，现在是3012人（其中各类监察员大约占到82%），比2002年只增长了约6%。而在这20年里，民航运行规模大幅增长，运输飞机数量从602架增加到4238架，运输机场数量从141个增加到255个，各类专业技术人员从不到20万人增加到120余万人，各种专业技术设备更是成倍地增加。预计未来二三十年里，这种趋势还有持续下去的潜力，民航行业规模还有翻番的空间，但政府部门人员编制几乎没有增加的可能。这个矛盾是非常大的，长期以来，我们一直在努力，试图缓解这个矛盾。例如，委任监察员制度起到了很好的补充作用，而系统监管、精准监管、差异化分类监管、远程监管等概念、措施和方法的提出和运用，都有缓解行业监管人力不足矛盾的考虑在里面。

　　第二，行业监管能力相对滞后。民航安全管理、运营管理和经济管理的专业性很强，有效地实施行业监管，需要一支具有高度专业素质和业务能力的监察员队伍。但政府行业监管能力至少受四个因素的制约：一是人数编制的限制，人员基数限制了能力的高度；二是专业结构的限制，政府部门不可能覆盖监管对象所有的专业领域；三是人才来源的限制，民航政府机关工作强度大，且与企事业单位的薪酬待遇存在较大差别，一般情况下，对专业技术人才缺乏吸引力；四是知识更新的限制，民航行业技术含量高，技术更新快，它有一个特点，就是从业人员的知识更新，往往是与信息流动、技术创新、产品迭代这些活动紧密结合在一起的，在这方面，民航企事业单位具有天然的优势，政府部门知识更新的节奏往往会“慢半拍”。政府部门实施行业监管，处在监督指导的地位，本应占据专业素质和业务能力的高点，但由于各种客观因素，现在反而处于弱势地位，这是现阶段我们面临的第二个难题。

　　第三，航空安全水平提升动力需要转换。100多年来，航空安全取得巨大进步，现在航空运输已经成为最安全的交通方式。在这个过程中，飞行事故起到非常独特的作用。每一次飞行事故，都使人类从中获得宝贵的经验并汲取教训去改进技术和管理。但是，随着航空安全水平的提升，飞行事故越来越少，它自然就失去了这种作用。目前，全球民航的百万飞行小时死亡人数的十年滚动值为0.005，我国民航的百万飞行小时死亡人数十年滚动值为0.002，在最长的周期内十年没有发生过飞行事故。在这种情况下，如果仍然依靠通过安全事故汲取教训来改进安全水平，那就意味着航空安全水平将失去进步的动力。于是，国际民航组织推出了安全管理体系（SMS），提出要将航空安全水平提升的动力从原来主要依靠事件驱动转到主要依靠数据驱动上来。这就需要对行业安全监管方式进行变革。10多年来，我们在这方面做了相当多的努力。例如，推动安全监管模式转型，提倡从“盯个人”转向“盯组织”，从“盯事件”转向“盯系统”。所谓“盯组织”“盯系统”，实际上就是要盯组织和系统中的数据，依靠数据驱动安全监管。从实践看，这种转换绝非易事。

　　以上是民航行业监管遇到的三大突出问题，它们长期存在，并难以解决。现在，数字技术给我们带来机会，可以通过智慧监管来破解这些难题。因此，我们在推进智慧监管建设时，应该坚持将破解这些难题作为政策目标，并将问题解决方案分解落实到具体的应用场景中去。我们应该清楚地了解，哪些应用场景可以帮助我们节省监管人力、能节省多少人力；哪些应用场景可以提升我们监管能力、有多大效用；哪些应用场景能通过数据变化趋势识别安全风险，帮助我们及时预判和采取行动。这种靶向明确、界定清晰并且可以量化评价的政策目标非常重要，目标越明确，应用场景就越清晰，系统建设就越管用。否则，很可能系统建得越多，问题不但没有解决，反而衍生出新的问题。比如，工作量不减反增，人力不足、能力不够、数据价值得不到充分利用的问题可能更加突出。

　　现阶段智慧监管政策应该重点关注的问题：如何为政府部门推进智慧监管提供强大的内生动力

　　讨论政策问题，不能囫囵吞枣，而要根据政策对象的性质、特点和所处的发展阶段分类施策、对症下药。目前，民航智慧监管建设仍停留在初始阶段，在研究制定政策时，重点要解决智慧监管建设动力不足的问题。为什么这么说呢？我们可以通过两个坐标考察一下民航智慧监管的状况。

　　第一个是智慧民航建设这个坐标。在民航局发布的《智慧民航建设路线图》中，智慧监管是与智慧出行、智慧机场、智慧空管并列提出来的。如果把智慧民航建设分为初始级、单元级、流程级、网络级、生态级五个阶段的话，根据有关机构的评估，目前智慧出行的客运部分刚刚迈入流程级，货运部分则处于单元级；智慧机场处于单元级向流程级的过渡阶段；智慧空管没有数据；智慧监管则处在初始级向单元级过渡的阶段，建设进度是比智慧出行、智慧机场落后的。我们知道，智慧民航建设是民航政府部门大力推动的，在智慧民航的四大板块中，只有智慧监管的建设主体是民航政府部门，但为什么智慧监管建设的步伐反倒落后了呢？分析其中的原因，主要是智慧监管建设的内生动力不足。企业是智慧出行、智慧机场建设的主体，他们的动力主要来自市场、来自竞争、来自对全要素生产率的追求，但智慧监管建设显然就缺少这方面的压力。

　　第二个是数字政府建设这个坐标。按照国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》，数字政府包括管理、服务和决策三大职能，智慧监管属于管理职能中的一个内容。近10年来，我们在数字政府三大职能建设方面取得了一定进展，例如属于管理职能的行业监管系统有行业监管执法信息系统（SES）、飞行标准监督管理系统（FSOP）、适航审定运行管理系统（AMOS）等；属于服务职能的政务服务系统有政府网站智能搜索服务平台、统一的行政审批服务平台等；属于决策职能的机关运行系统有新版综合办公系统以及各类行政管理信息系统等。但政府部门的数字化成熟度整体还比较低，民航数字政府建设仍然处在初始级向单元级过渡的阶段。数据治理是数字政府建设提级升段的基石，数据采集、转换和清洗是数据治理的核心。前些年，我们付出巨大的努力，以数据中台为承载，完成了31个业务系统的数据整合共享，但是由于数据缺乏转换和清洗，这些数据无法为其他业务所用。这时我们发现：当你试图打破“数据孤岛”时，却陷入了无底的“数据黑洞”之中。打破“数据孤岛”，跳出“数据黑洞”，是我们把包括智慧监管在内的数字政府建设从单元级推向流程级、网络级乃至生态级的关键，但遗憾的是，目前我们在这方面还缺乏足够的动力。近年来，我们在数据共享方面取得了一些进步，例如与相关部门和地方政府之间的疫情防控数据交换，与相关部门之间的失信旅客信息交换，但其动力主要来自外部尤其是上级部门，而由自身业务需求驱动的数据共享收效甚微。

　　基于以上观察，可以深切地感受到：现阶段智慧监管政策的重点，应该放在为智慧监管建设提供动力上。一是要推动民航政府部门和公务员绩效考核从定性评判转向量化评价。只有当各种业务系统、办公系统、管理系统上的数据成为每个部门、每名公务员绩效表现的考核依据时，才能将大家参与和推动智慧监管建设的积极性充分调动起来。二是要推动行业监管特别是安全监管从事件驱动转向数据驱动。从系统论和信息论的角度看，行业监管的过程就是政府监管部门持续获取、分析、利用信息和数据的过程。事件驱动，信息颗粒度大，信息相对独立；数据驱动，信息颗粒小，信息相互关联，只有当行业监管模式真正转向依靠数据驱动的系统监管时，才会产生推动智慧监管建设的强劲需求。三是要以政务服务数字化为牵引带动智慧监管建设。政务服务直接面向社会、面向人民群众，在“人民至上”理念的引领下，在上级部门的有力推动下，各级政府部门改进政务服务的主动性不断增强，政务服务数字化成为数字政府建设中推进最快的板块。目前，在民航局47项行政许可事项中，网上可办率由2016年的40%提升至98%，达到“一网通办”标准的比例接近50%，现场办事人数由一年6000人次减少到400人次。政务服务平台的后台是各种业务信息系统，如适航审定运行管理系统（AMOS）等业务系统接入民航行政审批服务平台，并与国家一体化政务服务平台实现数据互通。今后应继续加大政策引导，持续升级民航政务服务平台，推动政务服务、行政审批、行政检查、行政处罚等方面的数据深度融合，并以此为牵引，加快行业监管业务数字化进程。四是要借民航企业数字化之力推动智慧监管建设。市场竞争和提质增效的压力，推动企业不断创新，企业数字化转型一般会走在政府部门的前面。目前，民航企业不仅面向客户的数字化卓有成效，包括安全飞行、机坪运行、机务维修等业务在内的面向运行的数字化也颇有建树。政府部门实施行业监管，如何适应监管对象和监管环境的变化？我们能否建立一个机制，把市场对企业的压力有效地传导到政府部门，使之成为推进智慧监管建设的动力？“智慧民航”是承载民航企业数字化和行业监管数字化的大平台，能否打通上述动力传导机制，关键在于政府部门推动智慧民航建设时，是否充分考虑了如何更好地履行行业监管职能，把政府的推手从企业自我管理、已实现市场化的业务中缩回来，尽可能地把资源和精力投放到行业监管重点关注的领域和环节中，力求政府行业监管与企业安全运行管理的数据实现互通和共享。

（作者刘鲁颂 系中国民用航空局安全监察专员、综合司司长）