提升政策精准投放能力 实现民航产业恢复发展和自主可控——发挥政策红利与激活企业动能之我见
民航业是战略产业、先导产业，事关国计民生、影响经济大局。2020年初,突如其来的新冠肺炎疫情（以下简称疫情）对全球民航业造成了前所未有的冲击，刚刚结束的2022年春运，民航运输旅客量仅为2019年的54.7%，多地散发、局地爆发疫情态势极大地抑制了旅客出行。2022年2月下旬，俄乌直接军事战争全面爆发，以价值观为代表的意识形态矛盾扩大化和冲突对立化，使得战争影响区域已经通过石油、天然气、粮食等部分大宗商品及汇率价格剧烈波动形式扩展到全球。疫情蔓延持续和俄乌战争爆发的双重打击，必将延缓我国民航运输业复苏并危及民航产业安全。
2022年2月18日，国家14部门联合发布《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》（简称《若干政策》），提出“暂停一年预缴增值税、转移支付资金支持航企防疫、加大民航基建资金支持、研究航空煤油定价改革、鼓励金融机构全方位支持航企”共五条民航业助企纾困扶持政策措施。作为行业主管部门，民航局应积极行动和快速推动将国家政策红利转变为企业提质增效新动能的工作，加速我国民航产业在整体恢复发展的同时，进一步实现民航运输和航空制造的自主可控。笔者从理论研究视角出发，结合全球疫情新趋势和俄乌战争新形势等最新外部环境，围绕当前民航产业化高质量发展的话题，聚焦提升政策精准投放能力做几点思考。
一.提升效率、补贴防疫，拓宽航企降本增效空间
时值2022年初春，国内外疫情仍未见缓和迹象，以航空公司为代表的民航业市场主体“增收”将阶段性地难过“节支”。持续提升民航产业核心资源配置效率，进而拓宽航企降本增效空间乃是精准发力、提升效率的重要途径。以航空公司为例，民航局已经对自2020年疫情爆发以来出台的航线、时刻、航权以及运力等相关调整政策进行梳理，继续坚持行之有效的做法，因时因势调整包括：航线航班、飞机引进、航班时刻、关键人力资源等航空公司运营核心要素的行业管理政策，容忍和积极鼓励航空公司运用更加灵活的阶段性战术来提高核心要素资源的配置效率，促使各类生产要素的活力充分迸发，更好地促进行业恢复发展。例如：“随心飞”系列产品，个性选座和行李收费为代表的辅营产品，红色旅游、短途运输系列产品等。
疫情对民航产业影响不只是压制客运需求，航空公司、机场等因执行防疫措施额外增加了综合运营成本。《若干政策》中“暂停一年预缴增值税、转移支付资金支持航企防疫”等举措就是因势利导，鼓励以多元国家财政工具来专项对冲航企防疫成本支出，进而达到切实降低航企运营成本的目标。笔者认为：应研究制订并尽快出台《关于航空公司、机场等民航业防疫一线单位的防疫专项补贴办法》及其实施细则，可考虑基于航企自2020年2月1日起至今的旅客运输量和吞吐量、航班量数据以及国内、国际运行比例等情况，定量核算航企获得财政拨付防疫补贴的办法。
二.精准扶持、航油降价，助力航企摆脱财务困境
全球民航业中心向亚太地区转移，长期来看中国将成为全球航空运输增长最为强劲区域，这是各方共识。在此背景下，助力航企渡困脱困不仅是当下战术措施，更是一种战略安排。
民航产业具有极强的资本密集型行业特征，航空公司需要现金流维持正常运作，机场需要持续资本投入提升保障能力。新冠疫情蔓延两年有余，作为航空服务需求方的消费者已经被国内外的防疫政策潜移默化地改变了提前购票习惯，但是作为航空服务供给方的飞机制造商、租赁公司、航油航材、项目规划、工程建设等关键生产要素的采购和结算模式并没有改变。“缺钱”是现阶段航空公司、机场的最大经营难题。《若干政策》中“鼓励金融机构全方位支持航企、加大民航基建资金支持”等举措就是精准施策。笔者认为：民航业不是救不救的问题，而是怎么救、尽快救的问题。应从国家高度和行业角度，尽快调研并科学测算维持航空公司安全运营、确保机场在建项目持续的精准资金缺口，积极协调国家相关部委和金融机构落实扶持资金出处，以更好地发挥政府在资源配置中的引导性作用。行业企业纾困当前，资金及时到位尤为重要。
随着美欧对俄罗斯经济制裁的不断加码，国际油价在高位持续波动将是大概率事件，航空燃油价格也必将随之维持高位运行。航油消耗占到整个民航业能源消耗的95%以上，高油价之下航空公司对其成本更为敏感。虽然航空公司可通过向消费者征收航空燃油附加费的方式部分抵消油价高位引致的成本增加影响，但是市场需求不振无法提升平均票价水平的客观现实，导致航空公司无法将成本增加外部化，切实降低航空燃油的终端价格才是根本做法。《若干政策》中“研究航空煤油定价改革”势在必行，而且需要尽快落地。中国航空油料集团有限公司应主动作为，按照国家要求积极推动“航油价格去税费化”改革，并且要切实将改革成果传导给航空公司、转化为飞机航油加注端降价。与此同时，航空公司也应同步做好飞行计划、运行监控及燃油政策优化等工作，在安全飞行前提下降本增效。
三.积极开放、两航协同，增强民航航空自主能力
我国民航产业发展进入新时代，已经踏上从单一领域民航强国向多领域民航强国迈进的新征程。相对其它民航强国，我国民航产业核心资源和关键要素配置的市场化水平还不够高，开放程度还不够大。参考成功经验和借鉴市场规律，我国民航高质量发展重点领域就在进一步释放市场活力，这也恰恰就是我国民航产业从全球疫情阴霾中强劲复苏的动力源泉。应采用辩证思维，转危为机，把握住疫情给行业探索性、颠覆式、开创型的全面深化改革创造的、实属无奈但也是千载难逢的低旅客流量机遇，加速积极推动旨在增强市场配置行业核心要素能力的全面开放，以最低的潜在“试错成本”推动我国民航产业全面深化改革。
俄乌战争不同于以往的“反恐”系列战争，是一场基于价值观差异的意识形态冲突。该冲突不可避免地会涉及到全球，几乎所有人都会被动卷入。这就让这场表面的局部战争实际演化成意识形态领域的“世界大战”，造成了二战后构建起来全球自由贸易为核心的经济基础崩塌，已经实质波及到全球几乎所有行业。意识形态普遍性和既有惯性就注定了其矛盾缓和的艰难性和长期性。俄乌战争对我国民航业乃至全球民航业的重大影响才刚刚开始，美欧对俄罗斯开展的一系列涉及民航运输和航空制造的“两航领域”制裁，让我国更加清醒地意识到当务之急要尽快构建起民航和航空更加密切协同的“两航双循环”产业发展格局，持续扩大“内循环”服务和交付能力，全面增强我国民航和航空两大强关联产业的自主发展可控能力。
四.科学应对、政策创新，适时启动短期适应性调节
世界上唯一不变的就是变化。疫情在国内外发展已经彻底颠覆并开始重塑了民航产业发展环境，加之俄乌战争带来的意识形态层面矛盾加剧，全球民航复苏之路可谓雪上加霜。那么我国民航产业如何能在百年未有的全球民航变局和危机中做到处乱不惊，方法唯有积极应对、政策创新，唯有以万变应对不变，以短期适应性调节的政策创新之变来积极应对当前“天灾人祸”的发展环境之变。笔者倡导适时启动我国民航全行业短期适应性调节，具体建议如下：
1.阶段性放开航空公司飞机引进限制
秉持“落袋为安”理念，全面放开我国航空公司购置和引进飞机数量的政策限制。鼓励航空公司优先采用中资控股飞机租赁服务，促成其与波音和空客已经签署订单但因疫情影响尚未如期交付的飞机，尽快完成交付后续操作。同时，鼓励中资飞机租赁公司积极参与到以相关企业在俄飞机资产处置为中心的重构全球民机租赁版图的工作中来，力争把握住此轮超常规扩张机遇。
2.提速压力测试并探索国际客运重启
秉持“未雨绸缪”思想，积极研究和科学谋划国际客运重启必将带来诸多风险的应对之道。加强与外交部、卫生部、国家卫健委等有关部门开展建设性沟通，在以我为主的前提下有选择采纳国际民航组织、国际航协制定的并被境外国家广泛认可的国际旅客运输防疫技术标准，在符合我国防疫要求的前提下建立“五个一”政策的申请豁免机制，让在防疫方面做得更好的中外航空公司能获得来自市场的盈利回报。据悉有关部门已经开始重启国际客运航班的压力测试工作，可适度扩大范围和提高评估速度，在有条件的旅游目的城市探索先行开放国际客运航班，拟采用相对闭环管理的方式实现疫情境外输入风险总体可控，为疫情防控常态下全面重启国际客运航班积累实操和管理方面的宝贵经验。
3.探索要素资源共享短期跨航空公司联营
新冠疫情对全球国际航空运输影响巨大，举步维艰。国外许多航空公司已经得到政府“输血”续命，包括美国三大航、汉莎、法荷在内的美欧航空集团疫情前均属于民营企业，但在疫情后均接受了所在国政府认购股份、进入公司监事会等要求并成功获得政府补助。此举意味着在后疫情时代，在航空出行客流尚未完全恢复的情况下，政府会要求航空公司保持一些国际航线持续畅通，保证跨国交通往来以刺激经济恢复。需要值得关注的是，外航为缓解国际航线恢复的经营压力，已经在寻求合适的伙伴开展联营合作，以求共享资源、互补运力、提高收益。在中国经济“逆势”上扬、全球一枝独秀的有利背景下，我国航空公司要积极应对国际客运恢复初期的全球鏖战，前瞻布局，力争主动。应以更加开放的态度和积极的行动开展基于相互比较性优势要素资源共享的跨航空公司联营合作，为后“五个一”政策国际客运初期境外航点恢复工作的有序开展控制安全风险、降低运营成本。
4.智慧民航应优先推动进口替代项目
意识形态矛盾波及我国对外交往和民航产业发展将是大概率事件，具体发生时点目前不具可预测性。智慧民航是“十四五”我国民航建设的主线并且已经公布了发展路线图。充分考虑目前因俄乌战争引发的行业发展新形势，有必要尽快重新梳理智慧民航建设内容和发展时序。根据对民航产业安全影响大、进口依赖度高、欧美技术卡脖子等因素的评估判断，我国民航业关键领域积极配置资源、优先推动发展，集中跨行业优势资源开展技术和工艺攻关，尽快补齐短板并确保我国民航和航空相关产业链供应链自主可控。
综上所述，对我国民航产业中长期发展向好的信心十分重要。虽然疫情尚未结束，加之俄乌战争的强不稳定因素扰动，但它们终究仅仅是人类历史长河中的浪花，我们需要以“不畏浮云遮望眼”的高视角来看待并认知疫情蔓延偶发性、俄乌战争阶段性和我国民航产业发展必然性之间的辩证逻辑关系，着力提升政策的精准投放，实现民航产业恢复发展和自主可控。
